Per què fracassen els països, o quines reformes cal fer a Catalunya per assolir unes institucions inclusives i transparents
El rol de les institucions en la teoria econòmica recent
D’ençà que Daron Acemoglu i James A. Robinson van publicar l’obra mestra Why nations fail (2012), el paper de les institucions en l’economia ha guanyat una rellevància notable, i actualment és un dels temes més tractats en el debat polític. Anteriorment, altres autors, com Alberto Alesina o Kenneth Arrow ja havien explorat abans aquests camins. Així mateix, el Doctor Carles Boix també ha fet aportacions destacables a la literatura de les institucions, especialment amb el seu sublim treball Political order and inequality (2015). En essència, les esmentades contribucions versen sobre com unes institucions transparents, inclusives i resilients aporten creixement econòmic, riquesa i benestar, mentre que unes institucions febles, extractives i opaques obstrueixen el desenvolupament econòmic i el progrés social.
Parlar genèricament d’ “institucions”, tanmateix, és poc acurat, així que abans d’entrar en matèria, caldria definir exactament què significa aquest terme. La primera distinció que cal fer és entre institucions formals i informals. Les institucions formals poden ser de tres tipus: 1) les lleis, 2) entitats públiques d’àmbit privat com partits polítics, sindicats, tribunals de comptes o agències independents i 3) el disseny institucional, que és l’arquitectura de l’Estat, és a dir, el disseny estructural de les institucions que conformen el sector públic i les seves funcions i relacions interdepartamentals. Les institucions informals són les costums, la cultura, mentalitat i similars. La ciència va demostrar fa molts anys enrere que el pes de les institucions informals sobre la corrupció, el creixement econòmic o la participació ciutadana és mínim i que són les institucions formals les que realment són rellevants en aquests casos (en aquest sentit, recomanable visitar el bloc de Víctor Lapuente Giné, segurament la màxima autoritat espanyola sobre el tema, que ha escrit nombrosos articles a premsa).
La revolució que està vivint l’economia en aquests últims anys, centrada en la introducció de models macroeconòmics amb bancs i sistemes financers, també inclou el background institucional. Quins països tenen millor background? A on les institucions sumen creixement i a on resten? Quins països tenen més problemes de corrupció i qualitat democràtica? L’estudi de les institucions intenta respondre a totes aquestes qüestions. En aquest sentit, disposem d’una significativa quantitat de literatura que ha estudiat aquests conceptes, tant en la seva vessant teòrica com en l’empírica.
Des d’un punt de vista teòric, el paper de les institucions és el d’ “enabling environment”, un terme emprat per Margareta Drzeniek-Hanouz (2015) i que fa referència a la creació del context adient per facilitar la la generació de riquesa i la realització personal. Poc es podia imaginar Paul Romer, creador de la Teoria del Creixement Endogen (1986), que les institucions serien un dels drivers del creixement a llarg termini, tal i com Acemoglu, Johnson i Robinson varen demostrar l’any 2004. Aquest serà el punt de sortida de la nostra anàlisi institucional. No obstant, altres treballs afirmen que el capital humà és un element tan important com les institucions en el creixement econòmic, afirmació amb la qual estic totalment d’acord. En realitat, l’evidència empírica ens suggereix que són ambdós factors els que treballen conjuntament en el procés d’enabling environment. En aquest sentit, la col·laboració público-privada és un instrument essencial, ja que permet la iteració entre capital humà i institucions; ara bé, quan les institucions són opaques i hi abunden els incentius perversos apareix, en ambdós àmbits, la corrupció i la col·lusió amb l’objectiu d’extreure rendes als ciutadans com malauradament hem vist tantes vegades a casa nostra.
Les institucions a Catalunya i Espanya en el si de la Unió Europea (UE)
Com es comparen les institucions del nostre país en relació a les dels països veïns? En aquest treball, Moshammer, Pierluigi i Masuch usen dades de panell per analitzar el pes institucional en els països de la UE. La publicació sencera és altament recomanable i mereix diverses lectures, però voldria destacar les següents taules:
Figura 1: Index sintètic sobre qualitat institucional
Com es pot apreciar a la Figura 1, la qualitat institucional espanyola no és només baixa en l’entorn de la UE, sinó que a més, ha empitjorat considerablement des del 1999. Cal aclarir el concepte de qualitat institucional. En un país amb qualitat institucional elevada, les normes de funcionament de les institucions són clares i, per tant, no donen lloc a l’arbitrarietat. Aquest índex, en cap cas es refereix a si unes institucions són millors o pitjors, fet que es materialitza en un creixement econòmic desigual i inferior a què li pertocaria per context:
Figura 2: Contribució institucional a la taxa acumulada de creixement del PIB 1999-2014
Com es pot veure a la Figura 2, a l’aïllar-se l’efecte de convergència econòmica (pel qual les economies relativament menys desenvolupades tendeixen a convergir als nivells de les més desenvolupades), el creixement econòmic espanyol es basa únicament en deute públic més institucions; en altres paraules, es basa en infraestructures d’obra civil, un model de creixement incompatible, tant amb les visions més liberals com amb les defensores d’emular el model d’Estat del Benestar nòrdic. Tal i com vaig concloure en un treball previ, els efectes d’un model de creixement com aquest sobre l’economia a llarg termini, són significativament perniciosos.
Paral·lelament, el Banc Central Europeu (BCE) també ha mostrat interès en l’efecte del background institucional en els indicadors macroeconòmics fonamentals dels països de l’Eurozona. En el seu butlletí econòmic, hi ha nombrosos articles sobre el tema, però voldria destacar-ne aquest. El següent gràfic mostra com la deficient regulació dels mercats impedeixen prosperar als països del Sud d’Europa:
Figura 3: Qualitat institucional i eficiència dels mercats de productes i treball
Una altra de les conclusions dels estudis del BCE és que el disseny institucional espanyol és dels pitjors del continent:
Figura 4: Qualitat institucional (BCE)
Les institucions a Catalunya i Espanya: l’abast del problema
En base als resultats dels estudis analitzats al punt anterior, es pot concloure que Espanya (i, per extensió, Catalunya) tenen institucions opaques i relativament fortes, que generen incentius perversos i, per tant, deriven en una aportació negativa al creixement econòmic. Dit d’una manera més senzilla: amb institucions més petites, transparents i inclusives seríem més rics. Aquest consens és més important del que sembla, ja que posa sobre la taula la necessitat d’una reforma profunda i urgent de les institucions formals catalanes (i espanyoles, si s’escau). En el dilema control-transparència, aquesta última ha demostrat ser molt més efectiva que la primera, ja que control implica barreres i elevats costos de transacció.
La designació directa de càrrecs polítics als òrgans institucionals és l’eix principal generador de corrupció i incentius perversos. En aquest sentit, hi ha una diferència evident entre les institucions liberals, que fugen dels nomenaments a dit, i els Estats socialistes, que els promouen. Aquest post és una bona introducció als efectes de la “colonització” que duen a terme els partits polítics en les institucions, primer en les públiques i, progressivament, en les privades a cop de BOE, DOGC o pressupostos del govern.
Un bon exemple d’institució que genera incentius perversos seria la Intervenció General de l’Administració de l’Estat (IGAE), un òrgan que data del segle XIX i que al llarg del segle XX va anar desapareixent en la majoria de països europeus. L’IGAE es dedica al control intern de la gestió econòmica del sector públic i gestiona la comptabilitat pública. El problema d’aquest òrgan rau en el fet que l’activitat dels tècnics fiscalitzadors depèn de càrrecs electes per a poder desenvolupar les seves tasques, generant incentius perversos, tant per als primers com per als segons.
En definitiva, la dependència mútua entre partits polítics i institucions al nostre país és la causa principal de la mala qualitat de les darreres. Per fer-nos una idea de la magnitud del problema: quan un polític guanya les eleccions a l’alcaldia de Barcelona (1,5 milions d’habitants) nomena a dit uns 120 càrrecs. Quan el President electe dels EUA accedeix al càrrec (319 milions d’habitants) en nomena 1,400. Per aquesta regla de tres, si els EUA tinguessin el disseny institucional espanyol o català, haurien de nomenar 25,512 càrrecs cada vegada que un nou president accedís a la Casa Blanca. En aquest escenari, Google, IBM o Apple serien microempreses comparades amb els partits polítics. Però justament això és el que passa a Espanya (i Catalunya): les empreses més grans són els partits polítics. Sovint es diu que aquest país és molt dogmàtic quan en realitat, no governen partits sinó tècnics, i per això no es nota massa la diferència entre un govern d’esquerres i un de dretes: els partits no es dediquen a governar, sinó bàsicament a destinar els diners del contribuent en proporcionar llocs de treball per als militants a les institucions. Al no governar, el dogma s’imposa al pragmatisme i la democràcia és un tràmit per veure qui obté una feina i qui la perd. Espanya no és, en aquest sentit, un Estat capitalista sinó corporativista.
Reformes institucionals: quines i com
Analitzat quin és l’abast del problema, caldria ara identificar les reformes que hauria d’abordar el nostre marc institucional per esdevenir inclusiu, eficient i transparent.
Des del punt de vista estructural, hi ha dos canvis que caldria fer quan abans millor. El primer és el tribunal de comptes. En el model anglosaxó, els tribunals de comptes estan poc regulats i la llibertat per fiscalitzar el sector públic és màxima. El model mediterrani, en canvi, regula tots els procediments que ha de seguir aquest tribunal, tant durant la investigació com en la presentació de resultats. Els tribunals de comptes anglosaxons s’han demostrat molt més eficients que els mediterranis ja que, per una banda, trien com efectuar cada investigació en funció del context i, de l’altra, la llibertat en la presentació dels seus informes els fa molt més accessibles a la ciutadania. En essència, el que cal és que el tribunal de comptes sigui una agència independent on els càrrecs no siguin de designació política. L’assignació pressupostària ha de ser mínima però suficient i han d’augmentar ingressos competint al mercat.
L’altre aspecte estructural que caldria reforma és, en línia amb el desenvolupat en el punt anterior, el marc institucional en el seu conjunt per tal de deslligar els interessos polítics (de partit) del funcionament de les institucions, minimitzar els incentius perversos i desenvolupar unes institucions realment inclusives. Quan a Catalunya es parla que volem ser la Dinamarca del Sud, només s’incideix en com redistribuir diners – que altrament no es tenen – per tal de fer “política social”. Malauradament, en el nostre context fer “política social” es refereix més a com repartir ingressos inventant càrrecs innecessaris per donar feina als militants del partit, que no pas a com fer més eficient la regulació dels mercats i dissenyar institucions que assegurin creixement econòmic a llarg termini i polítiques redistributives efectives.
Des de Catalans Lliures proposem instaurar institucions liberals a l’estil anglosaxó, que limitin els càrrecs polítics als partits, blindant les institucions dels interessos partidistes, i que impedeixin la designació a dit de càrrecs públics, especialment pel que fa a les agències independents (com el Banc Central o el Tribunal de Comptes per posar dos exemples). Els càrrecs tècnics s’haurien de triar per mèrits, ja sigui via elecció directa o via una Agència Independent (cada institució, naturalment, tindria el seu propi context, i el procés de selecció del càrrec s’hauria d’ajustar a cada cas, sempre tenint en compte les competències que ha de desenvolupar cada rol). D’altra banda, els nomenaments mai haurien de ser paral·lels al cicle electoral. Aquestes reformes, centrades bàsicament en l’eliminació de la designació directa de càrrecs polítics en les institucions, acabarien amb els incentius perversos i l’extracció de rendes via col·lusió en entorns de cooperació público-privada. En altres paraules, acabarien amb la corrupció, sempre i quan la reforma es complementés, degudament, amb un finançament adequat dels partits polítics i altres agents socials, a través d’una millora del pressupost o aportacions privades (ambdós models de finançament han funcionat correctament en entorns molt diferenciats). Cal destacar el treball fet per l’Associació Catalana de la Funció Pública, que porta anys insistint en la necessitat de professionalitzar la direcció pública. Sens dubte, aquest és el camí a seguir.
Pel que fa a les reformes d’àmbit més particular, i seguint els arguments de Brunt (2007), seria imprescindible definir un dret de propietat molt més clar i simple. En aquest sentit, hom només ha d’observar els problemes que comporta posar un immoble en propietat al mercat de lloguer (les okupacions, per posar un exemple, haurien de ser tractades amb celeritat perquè generen greus disfuncions al mercat immobiliari). Ara bé, la base d’aquesta reforma és un sistema judicial eficient i amb recursos. Independentment de l’avaluador, Espanya és un dels països del món amb pitjors resultats pel que fa a la independència i eficiència de les institucions judicials (veure, per exemple, aquest recent informe de la Comissió Europea). Nombrosos jutjats no tenen, literalment, ni paper per a fer la seva feina i els advocats del torn d’ofici, essencials per assegurar el dret a defensa, treballen en condicions inacceptables. A banda d’abordar aquestes dues qüestions amb urgència – dret de propietat i reforma judicial – la creació de jutjats especialistes en finances o mercat immobiliari també constituirien un pas essencial en el si d’aquesta reforma.
Una altra proposta seria implementar més agències independents a l’estil d’Airef, una de les poques agències independents de l’Estat que funciona correctament. Dissenyada a l’estil alemany, només té un defecte: no pot demandar al Gobierno perquè la legislació espanyola ho prohibeix (i es que els polítics saben bé com defensar-se).
Finalment, un altre element important seria la introducció del perjuri al codi penal. Quan un diputat obté l’acta, cal que juri les seves declaracions de béns. La vergonya aliena de l’afer Bel-Llach, per posar un exemple, no té sentit en països amb institucions liberals com el nord, el centre d’Europa o el món anglosaxó. La diferència entre el món anglosaxó i mediterrani és que, en aquests primers, les declaracions de béns són declaracions jurades – és a dir, si un càrrec menteix pot córrer el risc de passar cinc anys a la presó. Per aquest motiu, no es comprova que aquesta declaració sigui certa amb diners públics: mentir és delicte penal. Al món mediterrani, contràriament, és possible mentir en la declaració de béns, ja que fer-ho no té conseqüències penals i, a més, es gasta diner públic en dur a termes les comprovacions. No té cap lògica que sigui l’Administració qui hagi de donar fe sobre el patrimoni personal de càrrecs electes. És car i ineficient.
En definitiva, la reforma institucional que proposem des de Catalans Lliures es centra en punts clau que funcionen de manera solvent en tots els països rics del planeta. Quan parlem d’institucions inclusives parlem d’institucions no colonitzades, blindades dels interessos partidistes. En aquest sentit, una futura Catalunya independent té una oportunitat d’or per liderar un canvi institucional profund. Un canvi que cal iniciar amb urgència.
Laboratori 
A banda de la quantitat increïble d’informació de l’article (i en la que, llegit a corre cuita esperant un avió estic molt d’acord), hi ha un altre aspecte que faria més “resilient” una futura república catalana, el de la auto-caducitat de lleis (incloent constitució). A hores d’ara la constitució espanyola, amb gairebé 40 anys d’edat, està tocada, però els mecanismes previstos de canvi no funcionen (requereixen majories impossibles). A mi m’agradaria que, a Catalunya, això no pugui passar. M’agrada el sistema de les esmenes que tenen a USA, però tenir “esmenes” durant 150 o 200 anys aprovades sense modificar el core de la constitució, com a pegats, sembla un nyap digne d’informàtics (en soc d’informàtic, per això ho dic). Que tal aniria una constitució que prevegués:
1- Mecanisme d’aprovació d’esmenes: més fàcils per artícles menys “core-value” (per exemple, els drets fonamentals no és eliminar via esmenes).
2- Auto-caducitat de la constitució passats 50 anys. Passats 50 anys, prorrogables màxim 5 anys amb súper-majoria al Parlament (pròrroga per evitar fer referèndum en una potencial situació difícil: guerra, catàstrofe, etc.), s’ha de tornar a aprovar en referèndum, i totes les esmenes queden derrogades automàticament, i.e. s’han d’incorporar al core de la constitució, i a tornar-hi durant 50 anys. Passats 50 anys de l’aprovació, molts dels habitants no l’hauran pogut votar, per tant, te sentit donar-los veu.
I per la resta de lleis, mecanismes similars. Lleis orgàniques, per exemple, vigència màxima 25 + 5 (pròrroga), i derogaciò automàtica, i requeriment de 2/3 Parlament. Lleis normals (resta de lleis), 15+3 anys.
Així ens podem evitar que passi com ara, que hi ha lleis aprovades “en altres temps” que no sembla que ningú tingui interès en tocar, en tot cas, per mantenir-les, els partits les hauran d’aprovar de nou, mullant-se en públic, i votant-les.
M'agradaM'agrada
Article aclaridor i irrebatible. Felicitats
M'agradaM'agrada